2026年第31期

主办：中国人民大学区域国别研究院（重阳金融研究院）全球领导力研究中心 2026年9月18日

本期主题：全球领导力的主要行为主体及其作用方式

一、全球领导力的行为主体具有多层次特征

国际关系研究长期把国家视为国际政治中最重要的行为主体。国家掌握官方外交、财政、军事、立法和公共政策资源，是多数政府间条约的主要缔约方，也是把国际义务落实为国内政策的关键主体。在安全、贸易、金融和气候等领域，国家仍是组织国际合作的核心力量。

但全球事务并不只由国家单独推动。黛博拉·阿万特（Deborah Avant）、玛莎·芬尼莫尔（Martha Finnemore）和苏珊·塞尔（Susan Sell）在《谁治理全球？》（Who Governs the Globe?）中指出，国际组织、跨国企业、专业协会、非政府组织和跨国倡议网络等也在持续参与全球治理。书中通过不同案例说明，这些主体能够参与议题塑造、规则形成、知识传播和治理实践，并影响国家政策与国际规则。

奥兰·扬（Oran Young）1991年发表于《国际组织》的研究也说明，领导作用并不只有一种来源。他把国际制度谈判中的领导作用分为结构性领导、企业家式领导和智识型领导。结构性领导主要把物质资源和制度地位转化为谈判筹码；企业家式领导主要依靠议题塑造、方案设计、斡旋和促成交易；智识型领导则通过观念、知识和分析框架改变参与者对问题及解决方案的理解。这一分类说明，物质实力固然重要，但组织能力、专业知识和制度设计能力同样可以形成国际影响。

在与区域国别相结合的全球领导力研究中，除主权国家之外，全球性国际组织、区域组织以及国家集团和合作机制同样是重要的观察对象。联合国、世界贸易组织、世界卫生组织等全球性国际组织，欧盟、东盟、非盟等区域组织，以及二十国集团、金砖国家等国家集团和合作机制，都在不同程度上参与议程设置、政策协调、规则倡议和合作项目。它们的权力基础与主权国家不同，但可以对国际事务形成持续影响。

因此，从较为宏观的视角看，全球领导力的主要行为主体可以从国家、国际组织、区域组织以及非正式多边机制几个层面展开分析。区域组织本身属于国际组织，这里将其单独列出，主要是为了突出其在区域协调、规则建设和共同对外行动中的特殊作用。不同主体的资源基础、制度条件和行动方式各不相同，发挥领导作用的路径也存在差异。

二、国家：全球领导力的基础性主体

国家具有最完整的政治授权和政策工具。对于政府间制度以及需要通过国内法和行政体系落实的国际义务而言，国家授权、资源投入和国内执行通常不可或缺。尤其在安全、宏观经济、贸易、气候等领域，国家可以调动财政、市场、外交和行政资源，这些能力是其他主体难以完全替代的。

国家发挥领导作用的方式也并不完全相同。实力较强的国家通常更有能力提供资金、市场准入、技术支持和安全保障，也更有能力发起国际机制、提出制度方案并组织多边合作。

但国际领导力并不只属于这些国家。约纳斯·弗里茨勒（Jonas Fritzler）、卡罗琳·霍华德·格伦（Caroline Howard Grøn）和安德斯·维维尔（Anders Wivel）在2025年发表的《领导风格与国际议程设置：理解保护责任议题中的小国和中等国家领导力》（Leadership Styles and International Agenda-Setting: Understanding Small-State and Middle-Power Leadership on the Responsibility to Protect）中以加拿大、瑞典和丹麦推动“保护责任”议程为例，发现三国都运用了位置型、关系型和程序型领导，其中程序型领导尤其突出，主要表现为搭建议题讨论平台、促进不同主体交流，并把讨论成果带入联合国正式机制。

这一研究表明，中小国家也能把专业经验、制度信誉和谈判能力转化为议程影响，在特定领域形成超出其综合实力的领导作用。它们可以依靠专业政策经验、制度信誉、谈判技巧和联盟组织能力推动国际合作。例如，在一些气候、海洋、发展和数字治理议题上，小国和中等国家也可能依靠专业政策经验、制度信誉、谈判技巧和联盟组织能力形成持续影响。

因此，判断一个国家的全球领导力，不能只看经济总量、军事实力或国际排名，还要看它在哪些具体议题上能够提出方案、组织合作，并获得其他国家响应。不同国家的优势领域不同，其全球领导力也会表现出明显差异。

三、国际组织：制度权威、专业知识与国际协调

国际组织同样是全球领导力的重要载体。2004年，迈克尔·巴尼特（Michael Barnett）和玛莎·芬尼莫尔（Martha Finnemore）在《为世界定规则：全球政治中的国际组织》（Rules for the World: International Organizations in Global Politics）中指出，国际组织并不只是成员国执行共同意志的工具。作为官僚机构，国际组织拥有自身的规则体系、专业知识和理性—法律权威，能够制定规则、界定问题并影响成员国行为，由此获得一定的自主性和行动能力。

这种作用在专业性较强的领域尤其明显。世界卫生组织、国际货币基金组织、世界贸易组织、国际能源署等机构都依赖长期积累的数据、规则和专业能力参与国际政策协调。它们未必拥有直接命令国家的权力，却能够通过报告、评估、监督和政策建议等影响各国决策。

肯尼斯·阿伯特（Kenneth Abbott）等学者提出的“协调治理”（orchestration）概念进一步解释了国际组织如何扩大影响。它是指国际组织不直接控制目标主体，而是通过支持和引导具有一定自主性的中间主体，间接推进治理目标。中间主体可以是企业网络、社会组织、行业协会或地方政府；国际组织则可提供认可、规则框架、信息、组织平台或物质支持。从这个角度看，国际组织的领导力很大一部分体现在协调能力上，即能否把不同主体组织到同一合作框架之中。

四、区域组织：区域协调、规则建设与共同对外行动

区域组织是由特定地区国家组成、围绕共同事务开展持续合作的制度安排，欧盟、东盟、非盟、美洲国家组织等都属于这一类型。从组织属性看，区域组织也是国际组织的一部分，但其成员集中于特定地区，面对的安全、经济和发展问题往往具有较强的区域关联。区域组织因此既可以协调成员国之间的政策，也可以把区域内部形成的规则、立场和合作安排带入更广泛的国际事务，在国家与全球性国际组织之间形成一个重要的合作层次。

不同区域组织发挥这种作用的方式并不相同。2007年，阿米塔夫·阿查亚（Amitav Acharya）和江忆恩（Alastair Iain Johnston）主编的《合作的建构：比较视野下的区域国际制度》（Crafting Cooperation: Regional International Institutions in Comparative Perspective）指出，各地区域制度在制度化程度、包容性、决策方式以及对主权问题的处理上存在明显差异。

欧盟体现了制度化程度较高的区域组织如何通过共同规则和共同政策发挥影响。《欧洲联盟条约》规定，欧盟在共同外交与安全政策领域可以确定共同立场和行动，成员国还应在国际组织和国际会议中协调行动、维护欧盟立场。在共同商业政策等欧盟享有专属权限的领域，欧盟还能够代表成员国开展对外谈判。这使欧盟既可以在内部形成共同规则，也可以将这些规则和政策主张带入区域之外，使区域内部的制度安排产生更广泛的国际影响。

与欧盟相比，东盟的超国家制度和强制性规则较少，更重视成员国协商以及地区合作平台建设。东盟长期强调自身在区域架构中的“中心地位”，并通过东盟地区论坛、东亚峰会和东盟与中日韩等机制，把不同范围的区域内外主要国家纳入持续对话。美国参加前两项机制，中国、日本和韩国均参与其中。《东盟政治安全共同体蓝图2025》曾提出加强成员国协调、凝聚力和东盟主导机制；2025年5月通过的《东盟共同体愿景2045》及其政治安全共同体战略计划延续并更新了这一方向。因此，东盟发挥作用的重要方式，是提供持续性的地区合作平台、组织不同国家参与对话，并在成员国和区域外大国之间保持沟通渠道。

非盟则显示了区域组织如何通过整合成员国诉求形成共同对外立场。面对发展融资、气候变化、联合国改革等涉及非洲整体利益的国际议题，非盟及其成员国经常通过“非洲共同立场”协调政策主张。例如，在联合国制定2030年可持续发展议程之前，非洲国家于2014年形成《2015年后发展议程非洲共同立场》，将非洲各国和次区域磋商形成的重点诉求整合为大陆层面的共同主张，并作为非洲参与后续全球谈判的重要依据。这种机制使成员国可以先在区域内部协调利益和政策重点，再以相对集中的方式参与全球议程讨论，提高非洲国家在国际谈判中的集体表达能力。

从这些实践看，区域组织的全球领导力具有多种表现形式。它们可以协调成员国政策、建立区域规则和合作机制，也可以形成共同立场，组织成员参与更广泛的国际事务。具体能够发挥多大作用，则受到成员国授权、制度化程度、内部共识以及议题性质等因素影响。

五、非正式多边机制：政治协调、议程设置与政策合作

与全球性国际组织和区域组织相比，二十国集团（G20）、金砖国家等国家集团和合作机制的组织形式更加灵活。它们通常没有与联合国等正式国际组织相同的常设官僚和法律体系，主要通过轮值主席国、领导人峰会、部长会议、协调人机制、工作组和专业合作轨道形成政治共识并推动政策合作。

二十国集团是这类机制的典型代表。2008年国际金融危机后，G20升格为领导人峰会，并于2009年被确定为国际经济合作的主要论坛。2022年，克里斯蒂安·唐尼（Christian Downie）在《非正式国际组织如何开展治理？二十国集团与协调治理》（How Do Informal International Organizations Govern? The G20 and Orchestration）中考察2008—2019年的G20实践发现，G20频繁借助正式国际组织等中间主体推进自身议程；中间主体的能力以及G20对其施加间接影响的可能性，会影响中间主体的选择；经合组织等中间主体也可能反过来影响G20议程。

金砖国家则体现了另一种合作逻辑。金砖合作以领导人会晤为引领，并形成多层次合作机制，议题涵盖政治安全、经济金融、人文交流等领域。截至2026年，金砖国家共有11个正式成员国，并另设伙伴国类别。相较正式国际组织，金砖合作的制度安排更加灵活，为成员协调立场、开展政策合作以及就全球治理改革和全球南方发展等问题提出共同主张提供了平台。

总体来看，非正式多边机制主要依靠成员的政治经济影响力、议程协调和组织动员发挥领导作用。其影响能否持续，取决于成员能否形成稳定共识，并将政治承诺转化为具体政策和合作行动。

撰文：金 臻

审核：王 文

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