2026年第14期

主办：中国人民大学区域国别研究院（重阳金融研究院）全球领导力研究中心 2026年8月25日

本期主题：全球危机治理领导力的主要评价维度

本期导读

◆ 全球危机治理领导力始于风险识别，能否提前发现系统性风险并判断其跨领域传导路径，决定治理行动的起点。

◆ 危机应对能力主要形成于危机发生之前，持续的减灾投资、韧性基础设施和制度化准备决定一国应对重大冲击的能力上限。

◆ 跨境危机考验协调能力，稳定的预警、信息共享、联合行动和国际协作机制，是全球领导力能否形成集体行动的直接体现。

◆ 社会信任、公平保障和基层治理影响危机政策的实际效果，全球领导力既要有效调动资源，也要确保风险信息可信、救助能够覆盖脆弱群体。

◆ 危机后的制度更新与国际公共产品供给进一步检验领导力成效，中国可将国内风险治理、灾后学习和国际能力建设相衔接，形成更具持续性的全球危机治理实践。

一、风险识别型：发现系统性风险是危机治理领导力的起点

危机治理首先取决于决策者能否在风险演变为全面冲击之前发现信号。经济合作与发展组织在《新兴重大风险管理》中，将新兴重大风险界定为具有跨境性、高度不确定性和系统性影响的风险，并提出由七个步骤组成的管理框架。前两个步骤分别是建立早期发现机制，以及运用系统方法评估风险并共享信息。具体工具包括地平线扫描、战略预判、专家咨询和跨部门信息汇总。报告还通过爱尔兰、以色列、韩国和美国的案例考察各国是否设置专门机构、采用稳定的评估方法，并将风险信息传递给相关部门。

欧盟委员会联合多家国际机构的INFORM风险指数进一步将风险分为灾害与暴露程度、社会脆弱性、应对能力不足三个维度。这个框架表明，同一种自然灾害或公共卫生威胁，在不同社会中可能造成完全不同的后果。人口和资产暴露程度、贫困和社会保障状况、政府机构和基础设施能力共同决定危机损失。因此，识别风险的同时，还要判断风险会通过哪些社会、经济、基础设施链条向外传导。

【评论】综上，危机治理领导力包含对复杂信息的探测、解释和分析能力。在自然灾害治理方面，中国已于2020‑2022年完成第一次全国自然灾害综合风险普查，基本摸清重点地区灾害风险和抗灾能力，并将部分成果用于国土空间规划和防灾项目安排。下一步或可加强不同灾种、行业和区域风险数据的衔接，扩大对供应链中断、公共卫生、网络安全等跨领域风险的综合研判，使风险信息更加稳定地进入规划、投资和政策决策。

二、预防准备型：常态化投入决定危机应对能力的上限

有效的危机准备依赖危机发生前的持续投入和制度安排。联合国《仙台减灾框架》将理解风险、加强风险治理、投资减灾以及强化应急准备和恢复重建列为四项优先行动，并以七项全球目标和38项指标监测各国进展。其中，减灾投资和应急准备被纳入常态治理，说明一国能否长期配置资金、建设韧性基础设施并维持必要的应对能力，会直接影响其参与重大国际危机行动的基础。

预防投入的必要性还体现在灾害造成的长期经济后果。联合国减灾署《2025年全球减灾评估报告》估算，计入健康、教育、生态系统和供应链等间接影响，全球每年灾害损失超过2.3万亿美元。报告据此主张将韧性要求纳入项目设计和资产全生命周期，并通过风险分析、预算标记、韧性基础设施和风险融资等工具配置资源。预防准备因而可以通过资金是否稳定、风险是否进入投资决策以及基础设施能否抵御冲击来衡量。

【评论】预防准备能否体现全球领导力，取决于其是否产生国际带动作用。推动国际资金更多用于灾前减灾，并向脆弱国家提供预警技术、风险数据和制度工具，可以把一国的治理能力转化为全球公共产品。

三、合作协调型：协调跨境合作构成全球危机领导力的直接表现

全球危机治理领导力体现为组织不同国家和国际机构形成可执行的联合行动。经合组织《重大风险治理建议》将推动跨境合作列为危机领导力的任务，具体考察各国能否开展联合培训和共同态势研判，协调战略危机管理机制，实现救援力量互操作，并在跨国层面调动专业队伍、装备和物资。联合国减灾署《跨境风险评估》进一步强调共同准则、术语协调、信息共享和区域风险分担机制。由此看，能否建立稳定的跨国协作规则和行动接口，是衡量全球危机领导力的重要标准。

【评论】跨境合作领导力应以实际协调结果衡量。对中国而言，重点可观察相关倡议能否形成持续运行的预警网络、联合演练、信息共享和救援协作机制，以及这些机制能否获得更多国家参与和采用。

四、公平信任型：维护社会信任、保护弱势群体体现实际治理能力

国际红十字会与红新月会联合会在《2022年世界灾害报告》中提出，信任、公平和地方行动是公共卫生危机准备中经常被忽视的三个条件。信任影响公众是否接受风险信息、配合公共卫生措施和使用疫苗等干预工具；公平影响救助是否覆盖贫困人口、流动人口和其他脆弱群体；地方行动则决定风险监测、需求识别和救援服务能否进入社区。地方组织熟悉社区人口和社会关系，能够在政府与居民之间传递信息，并发现统一政策难以覆盖的具体需求。

《2026年世界灾害报告》将有害信息视为一种实际的人道主义风险。虚假信息、蓄意误导和污名化叙事可能削弱社会信任，阻碍受灾者获得援助，增加救援人员和志愿者的安全风险，并破坏社会凝聚力。报告据此把信息环境纳入危机准备、响应和恢复能力。风险沟通不只是发布信息，还包括解释政策依据、回应公众疑问、纠正错误信息，并与基层组织和可信赖的社会主体合作。

【评论】社会信任可以提升危机治理的实际效能。对全球领导力而言，关键是让风险信息可信、救助覆盖弱势群体，并通过基层组织提升政策可及性。对中国而言，可发挥基层治理优势，加强风险沟通和特殊群体保障，并将相关经验转化为可复制和推广的国际范本。

五、调整修复型：灾后重建和制度更新决定危机经验能否转化为长期韧性

灾后恢复能不能提升长期抗风险韧性，关键要看危机暴露出的问题能否在重建与制度调整过程中得到解决。《仙台减灾框架》把“重建得更好”列为减灾工作的四项优先行动之一，强调利用灾后恢复、康复和重建阶段降低既有风险、增强长期韧性。联合国减灾署《2024年全球减灾评估特别报告》进一步采用灾害取证方法，对10起灾害开展案例研究，从灾害危险、暴露、脆弱性和不安全条件等方面分析损失形成原因，并研判相关风险因素到2050年的变化，据此提出风险降低的政策选择和建议。

经合组织2024年《新兴重大风险管理框架》则进一步关注危机经验如何进入实际治理过程。其七步框架最后一步要求落实风险管理建议，将其纳入既有风险和危机管理体系，并在后续风险治理中吸收经验。经合组织2025年的后续研究进一步将落实情况具体化，包括建议是否进入战略、政策和预算程序，责任主体是否具备必要的权力和资源，以及能否持续监测实施效果并作出调整。因此，危机后的学习和修复能力可以通过重建标准是否提高、政策和预案是否修订、资源配置是否调整以及复盘建议是否得到落实等情况加以观察。

【评论】危机后的灾后重建和制度更新效果是判断全球领导力潜质的重要依据。中国在重大灾害和公共事件后通常会开展调查评估、责任追究和预案修订。今后可以进一步加强不同事件之间的经验积累，建立面向复合风险的案例库和评估标准，并考察整改措施的长期落实情况。将地方实践转化为国家标准，再通过国际交流形成可供其他国家采用的治理经验。

六、跨境供给型：国际协调和公共产品供给拓展危机治理领导力的内涵

跨境危机难以依靠单一国家独立解决。经合组织重大风险治理建议提出，各国应加强跨境合作，利用风险登记、媒体和其他渠道开展全社会风险沟通。全球防范监测委员会在2025年报告中以“关怀、衡量、合作”概括全球卫生危机准备，强调政治承诺、持续监测和国际合作需要相互支撑。国际危机治理因而包含共享预警信息、协调行动规则、保障跨境运输以及支持能力不足国家等任务。

2025年世界卫生大会通过的《大流行协定》，将预防、发现、响应、公平获得疫苗和诊疗产品、信息与技术共享以及全球协调纳入共同框架。世界银行大流行基金也把支持中低收入国家建设国家、区域和全球防范能力作为重点。上述机制提出了一项更高层次的领导力标准：一个国家除维护自身安全外，还应降低全球体系中的能力短板，帮助其他国家参与共同防范。

【评论】国际公共产品供给体现一国承担全球责任的能力和意愿。中国近年来通过国际救援队、紧急物资援助和防灾减灾合作参与全球危机治理。2025年缅甸地震后，中国派遣多支救援和医疗队并提供紧急人道主义援助，展现了邻国重大灾害中的快速支援能力。“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作机制也在推动政策交流、人员培训和联合演练。

中国可在多灾种预警、应急通信、工程救援、医疗物资、灾后基础设施重建和人员培训等领域形成更稳定的国际合作项目，同时加强与联合国机构、区域组织和受援国本地力量的协调。国内危机治理能力、国际救援行动和发展中国家能力建设相互衔接，将构成中国全球危机治理领导力的重要实践基础。

撰文：金 臻  刘沫含（实习生）

审核：王 文

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