2026年第20期

主办：中国人民大学区域国别研究院（重阳金融研究院）全球领导力研究中心 2026年9月3日

本期主题：以欧盟、美国、中国为例的人工智能治理规则演进

本期导读

◆ 欧盟较早将人工智能作为独立治理对象，通过《人工智能法案》率先建立综合性风险分级监管框架；但生成式人工智能的快速发展也不断对既有制度提出新的适应要求。

◆ 美国主要依托行政政策、技术标准、既有法律和州级立法开展治理，政策重点受政府更替影响明显。

◆ 特朗普2.0进一步突出人工智能产业竞争和美国技术体系的全球推广，同时主张优先适用既有法律、谨慎增加人工智能专项监管；2026年9月，美国进一步将这一治理思路以“卡罗来纳原则”推向G20，并获得成员共识，显示其正在尝试将国内人工智能治理理念转化为国际规则主张。

◆ 中国国内逐步形成基础法律与专项规则相结合的治理体系，并更加主动地通过联合国等多边机制参与全球人工智能治理议程和规则建设。

◆ 全球南方的发展与参与是中国人工智能国际治理主张的重要特点，中国持续推动将技术获取、基础设施、人才培养和治理参与纳入全球人工智能治理议程。

一、欧盟：从数据保护到人工智能风险分级治理

欧盟是较早系统探索数字技术治理的主要经济体，其人工智能监管延续了欧洲数字治理重视基本权利和风险预防的制度传统。早在2016年，欧盟就通过了《通用数据保护条例》（GDPR），对个人数据处理、数据主体权利和自动化决策等作出规范，为欧盟此后处理人工智能涉及的个人数据保护和自动化决策等问题提供了既有法律基础。随着人工智能应用范围扩大，欧盟开始探索针对人工智能系统及其风险建立专门治理框架。

在生成式人工智能尚未进入大规模公共应用之前，欧盟就已经开始探索人工智能专项治理，并逐步形成以基本权利保护和风险分级为核心的监管思路。2018年，欧盟委员会发布《欧洲人工智能》（Artificial Intelligence for Europe），在推动技术和产业发展的同时，明确提出建立以欧盟价值观为基础的人工智能伦理和法律框架。此后，欧盟通过2019年《可信赖人工智能伦理准则》和2020年《人工智能白皮书》逐步明确治理思路，前者提出合法、合伦理、稳健以及人的监督、隐私、透明度、问责等要求，后者进一步提出针对高风险人工智能建立监管框架。

2021年，欧盟委员会提出《人工智能法案》（AI Act），标志着欧盟人工智能治理进入统一立法阶段，并成为其治理体系演进的重要转折。此前形成的“可信赖人工智能”、基本权利保护和风险治理等原则开始被转化为具有法律约束力的制度安排。经过欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会协商，《人工智能法案》于2024年正式通过。其正式名称为《欧洲议会和理事会2024年6月13日关于制定人工智能协调规则并修订相关条例和指令的第（EU）2024/1689号条例》（Regulation (EU) 2024/1689），于2024年8月1日生效。作为欧盟条例，《人工智能法案》直接适用于成员国，由此建立起欧盟层面的统一人工智能监管框架。这也是全球首个综合性人工智能法律框架。

不过，人工智能技术的快速发展使《人工智能法案》从制定到实施始终面临规则适应问题。欧盟委员会2021年提出草案时，监管框架主要围绕具有特定用途的人工智能系统设计；2022年底ChatGPT发布后，生成式人工智能和基础模型迅速发展，一个通用模型可以支持大量不同用途，原有主要按照具体应用场景划分风险的制度设计面临新的问题。欧盟在后续立法谈判中将通用人工智能纳入监管范围，2024年最终通过的法案专门规定通用人工智能模型提供者的基本义务，并对具有系统性风险的模型增加评估、风险缓解、严重事件报告和网络安全等要求。法案进入实施阶段后，高风险人工智能系统的认定、具体合规要求和技术标准又需要继续细化，欧盟随后通过通用人工智能实践准则等配套文件完善实施规则，并对部分高风险人工智能相关规则的实施安排作出优化调整。面对人工智能技术迭代加快的现实，该法案仍在监管实践当中不断调适，整套治理框架尚处在持续完善的过程之中。

二、美国：依托行政政策、技术标准和既有法律形成分散治理体系

与欧盟通过统一立法建立综合性人工智能监管框架不同，美国主要依托行政政策、联邦部门监管、技术标准、既有法律和州级立法治理人工智能。由于行政政策在其中发挥重要作用，其治理重点也随政府更替发生较为明显的调整。

特朗普1.0时期，美国联邦政府将人工智能发展与国家科技竞争力联系起来。2019年2月，特朗普签署第13859号行政令《保持美国在人工智能领域的领导地位》（Maintaining American Leadership in Artificial Intelligence），启动“美国人工智能倡议”（American AI Initiative），要求联邦机构加强人工智能研发投入，开放联邦数据和计算资源，推动人工智能技术标准制定、人才培养以及国际合作。2020年，白宫进一步发布《人工智能应用监管指南》（Guidance for Regulation of Artificial Intelligence Applications），强调避免可能妨碍创新和发展的监管方式。

拜登政府时期，美国人工智能治理更加重视安全、公众权益保护和风险管理。2022年白宫科技政策办公室发布《人工智能权利法案蓝图》（Blueprint for an AI Bill of Rights）；2023年，美国国家标准与技术研究院（NIST）发布《人工智能风险管理框架1.0》（Artificial Intelligence Risk Management Framework 1.0），为机构识别、评估和管理人工智能风险提供参考。同年10月，拜登签署第14110号行政令《安全、可靠和值得信赖的人工智能开发和使用》（Safe, Secure, and Trustworthy Development and Use of Artificial Intelligence），将治理进一步扩展至前沿模型安全、关键基础设施、隐私、算法歧视、消费者和劳动者权益以及联邦政府使用人工智能等领域，并要求NIST制定相关测试和评估标准。在国际层面，拜登政府将国内强调安全、可信和风险管理的人工智能治理思路向外延伸，其推进方式延续了这一时期美国外交重视盟友和伙伴协调的特点。2024年，美国推动建立“国际人工智能安全研究所网络”，该网络首批成员主要为美国盟友和伙伴，并将中国排除在外。这一做法也与拜登政府对华科技政策中突出竞争、强化安全防范的总体导向相一致。

特朗普2.0开始后，美国人工智能政策更加突出产业竞争，并进一步强调向全球推广美国人工智能技术体系。2025年1月，特朗普撤销拜登第14110号行政令，并签署《消除美国在人工智能领域领导地位的障碍》（Removing Barriers to American Leadership in Artificial Intelligence）行政令；2025年7月，白宫发布《赢得竞赛：美国人工智能行动计划》（Winning the Race: America’s AI Action Plan）。行动计划提出减少联邦监管障碍，加快数据中心、半导体制造和能源基础设施建设，并推动美国人工智能技术体系向海外输出。此后，白宫专门发布关于促进美国人工智能技术栈出口的行政令，提出由产业联盟向美国盟友和伙伴提供包括硬件、模型、软件、应用和标准在内的完整人工智能技术方案。

同时，特朗普政府也逐步形成与之相配套的人工智能治理主张，即优先利用既有法律处理人工智能问题，仅针对既有规则无法覆盖的人工智能特有问题增加新的监管要求。2026年3月，特朗普政府公布《国家人工智能立法框架》（National AI Legislative Framework），框架强调，人工智能企业应继续受到现有法律约束，同时主张建立全国统一的人工智能政策框架，减少各州不同监管要求形成的制度差异。这一思路在2026年9月美国主办的二十国集团数字技术部长会议上进一步进入国际讨论。美国提出“卡罗来纳原则”（Carolina Principles），主张人工智能治理应尽可能适用现有法律和监管框架，只有人工智能产生现有规则尚未覆盖的新问题时才制定新的规则。

三、中国：从分类治理到参与全球人工智能治理规则建设

在国内，中国人工智能治理经历了从发展规划和原则性规范，到针对具体技术和应用场景制定专项规则的过程。2017年国务院《新一代人工智能发展规划》在部署人工智能科技和产业发展的同时，提出建立人工智能法律法规、伦理规范和政策体系；2019年《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》和2021年《新一代人工智能伦理规范》进一步将公平、隐私、安全、责任等要求纳入人工智能治理。这一阶段，中国尚未建立专门的人工智能监管制度，主要通过发展规划、治理原则和伦理规范明确促进发展与规范治理并重的基本方向。2022年以后，随着算法推荐、深度合成和生成式人工智能快速进入实际应用，中国的治理重点进一步落实到具体技术和应用场景。《互联网信息服务算法推荐管理规定》《互联网信息服务深度合成管理规定》以及2023年《生成式人工智能服务管理暂行办法》相继出台，2025年又通过《人工智能生成合成内容标识办法》进一步规范人工智能生成内容。

在国际层面，中国逐步从提出治理原则发展为更加主动地参与全球人工智能治理议程和规则建设，并持续强调联合国等多边机制的作用。2023年中国提出《全球人工智能治理倡议》，系统阐述人工智能发展、安全和治理主张；2024年，中国主提的“加强人工智能能力建设国际合作”决议在第78届联合国大会获得协商一致通过，并得到140多个国家共同提案。2025年，中国又在世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议上发布《人工智能全球治理行动计划》，将此前的原则进一步落实到创新发展、基础设施、数据、开源生态、安全治理和国际合作等13项行动。2026年，中国继续参与首届联合国全球人工智能治理对话。

其中，中国的人工智能国际治理主张较为突出全球南方的发展和参与问题。2024年联大“加强人工智能能力建设国际合作”决议强调帮助发展中国家加强能力建设、提高在全球人工智能治理中的代表性和发言权；同年发布的《人工智能能力建设普惠计划》进一步提出加强人工智能和数字基础设施、推动技术和产品服务发展中国家、开展人才培养等合作方向；2025年《人工智能全球治理行动计划》继续将弥合智能鸿沟和加强全球南方能力建设列为重要内容。与主要关注人工智能风险和监管规则相比，中国由此将技术获取、基础设施、人才和参与治理的能力一并纳入国际人工智能治理议程。

上述对发展中国家人工智能发展权益与治理参与权的持续关切，也是中国在全球人工智能治理领域供给公共产品、凝聚多元治理共识的重要实践。

总体来看，人工智能国际治理规则仍处于快速发展和持续调整阶段，欧美中均在探索自身治理路径，并尝试将国内治理经验和理念带入国际规则建设。对于全球领导力而言，人工智能治理提供了一个新的观察维度：能否率先回应技术发展带来的治理问题，提出具有可操作性的制度方案，推动不同国家形成更广泛的国际共识，并兼顾不同发展阶段国家参与人工智能发展的机会，将成为衡量各方全球领导力的重要方面。

撰文：金 臻

审核：王 文

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