2026年第16期

主办：中国人民大学区域国别研究院（重阳金融研究院）全球领导力研究中心 2026年8月27日

本期主题：全球制度领导力五大维度的典型案例及演进

本期导读

◆ 全球议程领导已由率先提出问题，转向把问题写入共同目标、指标体系、专家评估和定期审议，使其在危机和政治周期之后仍能延续。

◆ 普遍性多边条约已不是全球规则形成的唯一路径，规则外溢等不同机制共同塑造了规则多层化。

◆ 战后综合性组织和专业机构仍是全球制度骨架，新兴多边机构主要通过弥补融资和代表性缺口推动增量改革。

◆ 不同制度资源供给模式相互补充，资源扩容也在持续牵动治理权分配。

◆ 全球制度合法性既来自谁能参与，也来自如何决策和能否产生结果。

一、议程设置：形成共同目标和持续审议机制

【联合国发展议程】从千年发展目标到2030年可持续发展议程

2000年，联合国千年首脑会议通过《联合国千年宣言》，其后形成重点面向极端贫困、基础教育、性别等八项发展目标，以2015年为主要完成时限，成为联合国机构、援助国和发展中国家协调资源的重要框架。2015年，通过《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，目标扩展为17项可持续发展目标和169项具体目标，覆盖经济、社会、环境与治理领域，由全球指标体系监测进展，适用对象从发展中国家扩展到所有国家。可持续发展高级别政治论坛每年审议部分重点目标，并听取各国自愿国别评估。【评论】这是普遍性长期议程。联合国不直接替各国制定发展政策，而是通过共同目标、指标和定期审议改变政府、国际组织和发展融资机构的政策语言，但由于缺少强制力，落实责任较弱的问题凸显，议程进展缓慢，难以达到预期目标。

【基于目标议程发展行动议程】以系统性政策倡议重组全球治理议程

2021年，秘书长古特雷斯提交《我们的共同议程》，将其定位为加快落实现有国际承诺并改善全球合作方式的行动议程，试图回应新冠疫情暴露出的全球公共卫生、发展不平等、数字鸿沟、多边协调和国际公共产品供给不足等问题。2024年，联合国未来峰会通过《未来契约》及其附件，将部分政策倡议转化为政府间共同文件。【评论】这属于改革型议程设置，其制度领导力主要表现为：将数字技术、未来世代和复杂全球冲击等新问题提升为全球治理议题；将发展、和平安全、人权、科技和国际制度改革整合为相互关联的议程；为政策倡议进入政府间谈判、形成共同文件和建立后续机制设计路径。

二、规则制定：把政策目标转化为条约、标准和行为约束

【多边贸易制度】由关税减让发展为综合性贸易规则体系

1947年，23个创始缔约方签署关税及贸易总协定（GATT）。GATT确立最惠国待遇、国民待遇、关税减让与约束以及原则上限制数量配额等货物贸易规则，并通过连续谈判回合降低关税、扩大对非关税措施的约束。1986年至1994年的乌拉圭回合将谈判范围扩展到农业、纺织品、服务、知识产权和争端解决等领域。1995年，世界贸易组织（WTO）将货物贸易、服务贸易、知识产权、争端解决和贸易政策审议纳入统一的组织与协定框架。WTO争端解决机制采用“反向共识”原则，使败诉方不能单独阻止对其不利的裁决生效。然而，上诉机构自2019年12月起正式陷入停摆状态，中国、欧盟等61个WTO成员建立了多方临时上诉仲裁安排（MPIA）作为临时过渡机制。【评论】GATT/WTO代表成员通过多边谈判形成普遍规则、再由透明度和争端程序维持执行的制度模式。它把贸易开放从政治承诺转化为可核查的关税表和法律义务，但成员数量增加、议题向国内监管深入后，共识谈判更加困难，上诉机构停摆则进一步削弱了争端解决的终局性和多边贸易规则执行的完整性。

【区域规则扩散】以市场准入和成员扩展推动数字规则外溢

欧盟先后通过《通用数据保护条例》《数字服务法》《数字市场法》和《人工智能法案》等条例，逐步形成覆盖个人数据、网络平台、数字市场竞争和人工智能的综合监管体系。虽然相关法规属于欧盟内部法律，但跨国企业要进入和持续经营欧洲市场，必须调整产品设计、数据处理和平台治理方式，部分企业会将相同合规标准扩展到其他市场，由此形成以市场规模为基础的规则外溢。与之相似的，全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）则通过成员间具有法律约束力的贸易协定建立数字贸易规则。【评论】与WTO规则依靠广泛成员谈判和多边争端程序不同，欧盟数字法规和CPTPP代表了区域规则扩散方式：欧盟依靠大型市场和统一监管要求影响跨国企业，CPTPP依靠成员条约义务和新成员准入推动规则传播。当前全球规则制定越来越表现为大型市场、区域组织和小多边协定率先制定标准，再推动其他国家和企业接受、借鉴或与之协调。

三、组织建制：从综合性组织到专业机构和补充性平台

【联合国与布雷顿森林机构】建立战后全球治理的基础性组织体系

1944年7月，44国代表参加布雷顿森林会议，通过国际货币基金组织（IMF）和国际复兴开发银行（IBRD）协定。1945年，《联合国宪章》生效，联合国正式成立。两类机构分别从经济金融和政治安全领域确立常设化多边合作框架，共同构成战后全球治理体系的组织基础。1947 年，IMF、IBRD分别与联合国签署关系协定，正式成为联合国专门机构，但在成员资格、资金来源、决策程序、业务运作上保持高度独立。此后，以国际复兴开发银行为基础，先后设立国际金融公司、国际开发协会等机构，逐步发展形成世界银行集团。‌【评论】联合国与布雷顿森林机构把多边合作由临时性国际会议转化为以国际条约为基础、具有常设机关、稳定资金和明确决策程序的制度体系。联合国的制度基础主要是主权国家的普遍参与和《联合国宪章》的法律权威，国际货币基金组织和世界银行则主要依靠专业知识、金融资源和持续执行能力发挥作用。

【亚洲基础设施投资银行和金砖国家新开发银行】建立补充性多边开发机构

亚洲基础设施投资银行（AIIB）由国际条约设立，2016年开始运营，总部位于中国北京，拥有广泛域内外成员和较大资本基础，截至2026年1月成员总数已达到111个。银行理事会拥有最高权力，表决权由基本票、持股票和创始成员票构成。其业务集中于基础设施、互联互通和可持续发展，并采用项目审批、环境社会政策和问责机制。新开发银行（NDB）是由金砖国家共同倡议建立的国际性金融机构，2015年成立，‌总部位于中国上海，以创始成员平等持股和本币融资突出新兴经济体合作，旨在为新兴市场和发展中国家的基础设施和可持续发展项目筹集资源。‌【评论】战后组织建构更关注普遍成员框架与常设执行能力，新建机构更多瞄准基础设施、金融稳定、数字治理等具体功能，强调精简治理、专业化和补充资源。这不是对现有多边开发体系的复制，而是增加了发展融资和治理的参与渠道。

四、资源供给：以份额、资本市场和补充资金支持制度运行

【国际货币基金组织份额】资金承诺、融资权利和投票权相互联系

IMF通过份额和借款安排构成普通资源账户。成员国份额是永久性、首要资金来源，决定成员须提供的最高资金承诺、投票权、正常情况下可获得的融资规模以及一般特别提款权分配份额；新借款安排是多边借款机制，在份额资源不足时提供第二层后备资金；双边借款协议则构成第三层临时后盾。截至2023年12月中旬，IMF的总资源约为9820亿SDR，可借贷能力约为6950亿SDR（约合9320亿美元）。【评论】IMF的资源制度把危机融资能力与治理权直接结合，份额分配是其当前主要改革议题之一。

【世界银行融资】成员资本、债券发行和定期补充资金相结合

IBRD向中等收入和信用良好的低收入国家提供贷款、担保、风险管理产品和咨询服务，并协调应对区域和全球挑战。国际复兴开发银行的大部分资金来源于全球金融市场，自1946年以来，已提供逾5000亿美元贷款，以缓解全球贫困，各成员国政府共支付约140亿美元资本。IBRD每年通过股本收益以及贷款业务的微薄利差中获取收入，用于支付世界银行的运营费用、充实准备金以强化资产负债表，并每年向国际开发协会（IDA）提供资金转账。IDA主要面向低收入国家提供赠款和优惠贷款，资金主要来自其较富裕成员国政府的捐助，额外资金来自IBRD和国际金融公司的收入，以及借款人偿还早期IDA抵免的资金。合作伙伴基本每三年召开一次会议，补充IDA资金并审查IDA的政策。【评论】世界银行模式的关键不是单纯提供资金，而是以成员资本撬动市场融资，再通过贷款条件、项目标准和监督程序影响发展政策和项目实施。国际复兴开发银行强调信用和资本市场杠杆，国际开发协会强调优惠资金和定期捐资，两者共同覆盖不同收入和信用条件的国家。

五、合法性建设：在代表性、决策效率与执行成效之间平衡

【联合国】一国一票与常任理事国否决权并存

联合国大会实行一国一票，维持国际和平与安全的建议、新会员国接纳、预算事项等重要问题由出席并参加表决的会员国三分之二多数决定，其他问题由简单多数决定。大会决议通常属于建议，但普遍成员参与使其成为确认国际议程和政治立场的重要平台。安全理事会现有15个成员，程序性事项需要9票赞成，实质性事项需要9票赞成且不得有常任理事国反对票。【评论】联合国以国家主权平等和大国同意并置，既提高了大国留在制度内并接受共同框架的可能性，也使安理会在常任理事国利益冲突时难以行动。因此，其合法性长期建立在普遍代表与大国同意之间的平衡上。

【国际金融机构】加权投票与非洲代表性改革

IMF和世界银行的投票权由基本票与份额票或份额票构成。基本票确认每个成员的最低参与权，附加票则使经济规模和出资水平影响决策权。与联合国大会的一国一票相比，加权投票强调资源贡献与治理责任相联系。2024年，IMF扩充执行委员会，为撒哈拉以南非洲地区增设第25席执行董事席位，以提升该地区在决策中的代表性以及董事会中区域代表的整体平衡。【评论】加权投票能够使出资能力和风险承担进入治理结构，并为机构筹集大规模资金提供基础，其合法性争议在于份额和持股调整往往滞后于世界经济格局变化。增设席位对实际权力分配的改变十分有限，重大事项仍需获得总投票权85%的支持，即美国仍拥有事实上的否决权。

撰文：李佳莹

审核：王 文

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